一、政策背景

党的十九大以来，中央审计委、国家审计署、湖南省委审计委及湖南省审计厅印发多个文件，进一步健全了政府投资审计工作机制，完善了政府投资审计的监督职责。

2018年10月10日，我县出台《沅陵县政府投资建设项目审计实施办法》（沅政办发〔2018〕22号）（以下简称原办法），随着形势的发展变化，该《办法》在实际执行过程中，存在一定的局限性，部分条款已滞后审计监督工作的新要求，主要体现在以下几个方面：

一是该办法引用的《湖南省国家建设项目审计监督办法》，已于2017年10月10日湖南省人民政府令第283号《湖南省人民政府关于废止部分省人民政府规章的决定》中废止。

二是《审计署办公厅印发〈关于进一步完善和规范投资审计工作的意见〉贯彻落实中常见问题解答的通知》（审办投发〔2019〕59号）、《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》（审办投发〔2019〕95）、中共湖南省审计委员会2020年8月12日出台《重大政府投资建设项目审计监督实施办法》（湘审委〔2020〕2号），对政府投资建设项目审计监督提出新的要求，需要在新的实施办法中予以落实。

三是2018年8月12日沅陵县政府常务会议纪要（第4期）议定的“30万元以上的政府投资项目或县委、县政府指定的项目工程结算审计，由审计机关或其聘请的中介机构进行审计”的规定，在审计实践中不适应审计需求，沅陵县投资审计中心现有的技术力量难以保证审计工作质量，无法完成审计任务。

为了适应我县社会经济和审计事业的形势发展，进一步贯彻落实上级文件精神和工作要求，在新常态下更好地发挥投资审计监督作用。我县参考了《审计法》及实施条例、国务院的《政府投资条例》、国家审计署《政府投资项目审计规定》、《湖南省重大政府投资建设项目审计监督实施办法》、《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》（审办投发〔2019〕95号）、《审计署办公厅关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》贯彻落实中常见问题解答的通知（审办投发〔2019〕59号）等相关资料，并结合我县多年来的审计工作实践出台《沅陵县政府投资建设项目审计监督实施办法》（以下简称新办法）。

二、总体思路

一是贯彻落实中央审计委、国家审计署、湖南省委审计委及湖南省审计厅关于政府投资审计工作的决策部署，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。二是保持2018年10月10日《沅陵县政府投资建设项目审计实施办法》规定的基本制度不变，着力解决政府投资审计工作中的突出问题，强化常态化审计监督，实行审计全覆盖。三是坚持权责相符，既保障审计监督作用充分发挥，又严格规范审计行为，完善审计程序，维护被审计单位的合法权益。

三、调整的主要内容

（一）纠正政府投资审计中的“以审代结”行为。规定：审计机关应在建设单位完成结算审核的基础上进行审计监督，政府投资建设项目竣工结算审计，审计前建设单位应当完成竣工结算审核，审计机关对重大政府投资建设项目开展概（预）算执行情况审计，审计前该项目应完成工程结算；开展竣工决算审计，审计前该项目应完成工程结算和竣工决算报表的编制。（第三条、第四条、第十九条）

（二）落实常态化审计监督，实行审计全覆盖要求。审计机关对投资额在政府采购限额标准以上的政府投资建设项目的概（预）算执行情况、项目竣工决（结）算开展常态化审计监督，实行审计全覆盖。与项目有关的部门和单位应当协助、配合审计机关实施审计。（第五条）

（三）明确有关职能部门的监督职责。一是发展改革、财政、住房和城乡建设、交通运输、水利等部门应当将年度预算内基建投资计划、项目审批、项目实施进度、资金拨付等文件资料及时抄送审计机关。二是项目建设单位及其主管部门、发展改革、财政与项目有关的部门和单位应当根据各自职责，依法承担重大政府投资建设项目的实施、管理或者监督责任。（第七条、第八条）

（四）强化审计机关的计划管理。审计机关应当根据法律、法规、规章的规定和本级人民政府的要求以及上级审计机关的工作安排，按照全面审计、突出重点、合理安排、确保质量的原则，确定年度政府投资审计项目计划，报县委审计委员会批准后实施。县委审计委员会直接指示批示要求实施审计的项目，应纳入年度审计计划。（第十二条）

（五）强化对投资超概算问题监督。规定：审计机关应当重点关注重大政府投资建设项目中增加投资额超过原核定概算10%及以上的项目，并注重揭示以下问题：（一）擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容、虚假变更套取资金等问题；（二）涉嫌虚假招标、围标串标、违法转分包及利益输送等问题；（三）搞形象工程、政绩工程，致使国家、集体或者群众财产和利益遭受较大损失等问题。（第十六条）

（六）明确审计处理的职权范围。规定：审计机关对重大政府投资建设项目实施审计，应当依法出具审计报告，对审计查出的违反财政收支、财务收支规定的行为，应当在法定职权范围内依法作出处理、处罚决定。对不属于审计职权范围内的、依法应由其他有关部门纠正、处理处罚的事项，应当移送有关部门处理；涉嫌违纪违法的问题线索，应当及时移送司法机关或纪检监察机关处理。（第十八条）

（七）增加审计报告职责。审计机关应当将年度重大政府投资建设项目审计情况向同级党委、政府报告，并受政府委托向同级人大常委会报告。并同时向上一级审计机关报告。（第二十条）

（八）增加项目建设过程中与项目有关部门和项目建设单位违规问题的处理。一是审计发现与项目有关的部门或者单位有下列情形之一的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员移送有关部门依纪依法处理；二是审计发现项目建设单位有下列情形之一的，责令改正，向有关部门建议暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动；对负有责任的领导人员和直接责任人员移动有关部门依纪依法处理。（第二十二条、第二十三条）

四、新旧实施办法对比解释

（一）总则部分

1、修改了原办法第1条，增加了《政府投资条例》和《湖南省重大政府投资建设项目审计监督实施办法》作为实施依据，删除了《湖南省国家建设项目审计监督办法》，该办法已于2017年10月10日湖南省人民政府令第283号《湖南省人民政府关于废止部分省人民政府规章的决定》中废止。

2、删除了原办法第2条“县审计局负责政府投资建设项目的审计监督。建设、勘察、设计、施工、监理、采购、咨询、代理等单位与建设项目直接有关的财务收支，应当依法接受审计监督”，该规定和新办法第15条第9款内容有重复，且理解起来容易引起超越审计权限误解。

3、保留原办法第3条变为新办法第2条，根据 《中华人民共和国审计法实施条例》(国务院令第231号)第20条及审计署《政府投资项目审计规定》第21条内容保留。

4、修改了原办法第4条变为新办法第3条，表述为“审计机关应在建设单位完成结算审核的基础上进行审计监督，对合同已约定以国家审计结果作为工程结算依据的，审计机关依照有关法律法规的规定，依法独立出具审计报告。法律法规及其他相关规定另有规定的，从其规定”。

修改的目的：为了落实《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》（审办投发〔2019〕95号）“二、进一步厘清建设单位的管理责任和国家审计的监督责任，不得强制或变相强制要求以国家审计结果作为工程结算依据。严格区分建设单位结算审核与审计机关投资审计的不同性质，充分认识到"以审代结"不符合审计独立性要求，也超越了审计机关的法定职责权限，必须清理纠正。并明确告知有关部门和建设单位∶对合同已约定以国家审计结果作为工程结算依据的，按进度支付的工程价款不受审计影响，审计机关难以及时开展审计的，应及时告知合同双方调整结算审核方式，不得以未完成审计为借口拖延支付工程款;对新签订合同，不得强制或变相强制要求以国家审计结果作为结算依据。”和《审计署办公厅〈关于进一步完善和规范投资审计工作的意见〉贯彻落实中常见问题解答》（审办投发〔2019〕59号）“问题七：为什么要杜绝“以审代结”？……规范做法：按照《中华人民共和国审计法》要求，审计机关要坚决杜绝“以审代结”的错误做法。第一，“以审代结”混淆了建设单位的管理责任和国家审计的监督责任。结算审核是建设单位的管理责任，审计机关是在建设单位完成结算审核的基础上进行审计监督，审计不能代替管理，否则既违反了独立性原则，又因介入平等主体的民事关系而超越了审计机关的法定职责权限。第二，投资审计依法独立对建设单位的工程价款审定情况进行审计监督，通过审计反映工程结算管理中可能存在的问题，督促建设单位今后认真履行职责，提高投资绩效。”的要求。

5、新增第4条“审计机关对重大政府投资建设项目开展概（预）算执行情况审计，审计前该项目应完成工程结算；开展竣工决算审计，审计前该项目应完成工程结算和竣工决算报表的编制；开展跟踪审计，审计前该项目应已明确建设单位、资金来源并已取得项目立项批复。”这是根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第21条要求新增。

6、新增第5条“第五条  审计机关对使用财政性资金100万元以下，在政府采购限额标准以上的政府投资建设项目，由审计部门聘请社会中介开展审计，审计机关进行复核，审计费用纳入县财政预算；在政府采购限额标准以下的政府投资建设项目，由项目建设单位主管部门开展审核，财政部门实施监督；使用财政性资金100万元以上的政府投资建设项目，采取两种方式进行审计：一是由审计机关直接开展审计，并出具审计结果；二是由审计机关聘请社会中介进行审计，审计机关复核，社会中介出具审计结果，审计费用纳入县财政预算，但聘请社会中介必须报经县委审计委员会同意；使用财政性资金2000万元以上的政府投资建设项目，审计机关依法对建设项目的概（预）算执行情况、项目竣工决算开展常态化审计监督，根据需要采取一项一组或者多项一组的方式实施跟踪审计。与项目有关的部门和单位应当协助、配合审计机关实施审计。”

依据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第三条“审计机关依法对重大政府投资建设项目的概（预）算执行情况、项目竣工决算开展常态化审计监督，根据需要采取一项一组或者多项一组的方式实施跟踪审计。与项目有关的部门和单位应当协助、配合审计机关实施审计。”及《怀化市市本级政府投资项目工程预结(决)算管理办法》（怀政办发〔2023〕10号）第四条 “(四)建设单位可以在招标文件中载明或在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。工程结算项目，100万元以上的工程结算由审计部门进行结算审计;采购限额以上100万元以下的工程结算由财政部门进行结算审计。”及《怀化市本级政府投资项目审计监督实施办法》（怀委审〔2021〕1号）第三条 “审计机关对投资额达到100万元及其以上的市本级政府投资项目的概（预）算执行情况、项目竣工决（结）算开展常态化审计监督，实行审计全覆盖。与项目有关的部门和单位应当协助、配合审计机关实施审计。  投资额未达到100万元的市本级政府投资项目，投资额在政府采购限额标准以上的由市财政部门开展审核，在政府采购限额标准以下的由项目建设单位主管部门开展审核，财政部门实施监督。”

7、保留原办法第5条变为新办法第6条，根据《审计法》第五条、第三十六条、第三十七条规定保留。

8、修改原办法第6条变为新办法第7条，根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第四条“发展改革、财政、住房和城乡建设、交通运输、水利等部门应当将年度预算内基建投资计划、项目审批、项目实施进度、资金拨付等文件资料及时抄送审计机关”修改。

9、删除原办法第7条“县审计局应当每年向县人民政府报告政府投资建设项目的审计结果，并依法向社会公布审计结果。”删除原因：政府投资审计结果在审计操作中没有单独向社会公布，对重大政府投资建设项目审计结果的公布一般情况下，根据《审计法》第四条“按照有关法律、行政法规的规定报告对国有资源、国有资产的审计情况”及第三十条“审计机关履行审计监督职责，发现经济社会运行中存在风险隐患的，应当及时向本级人民政府报告或者向有关主管机关、单位通报”之规定执行。

10、新增第8条“项目建设单位及其主管部门、发展改革、财政与项目有关的部门和单位应当根据各自职责，依法承担重大政府投资建设项目的实施、管理或者监督责任……”，根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第六条规定新增。

11、修改原办法第8条变为新办法第9条，根据《审计法》第11条“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入预算予以保证。”修改。

12、修改原办法第9条变为新办法第10条，这是根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第15条修改。

13、保留原办法第10条变为新办法第11条，根据《审计法》第六条“审计机关和审计人员办理审计事项，应当客观公正，实事求是，廉洁奉公，保守秘密。”内容保留。

（二）审计实施部分

1、新增第12条“审计机关应当根据法律、法规、规章的规定和本级人民政府的要求以及上级审计机关的工作安排，按照全面审计、突出重点、合理安排、确保质量的原则，确定年度政府投资审计项目计划，报县委审计委员会批准后实施。县委审计委员会直接指示批示要求实施审计的项目，应纳入年度审计计划。”这是依据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第5条、审计署《政府投资项目审计规定》第4条内容新增。

2、修改原办法第11条变为新办法第13条，表述为“审计机关实施审计时，有权要求被审计单位或者审计调查对象提供下列资料（包括文档资料、电子数据和视听资料）……”，按照《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第14条进行规范表述。

3、保留原办法第12条变为新办法第14条，根据 《中华人民共和国国家审计准则》第98条“审计人员需要使用有关监管机构、中介机构、内部审计机构等已经形成的工作结果作为审计证据的，应当对该工作结果的下列方面作出判断：(一)是否与审计目标相关；(二)是否可靠；(三)是否与其他审计证据相符。”及《湖南省重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第16条“审计机关开展审计或者专项审计调查时，有权对社会中介结构出具的相关审计报告进行核查。”内容保留。

4、修改原办法第13条变为新办法第15条，表述为“对政府投资建设项目开展审计监督，主要审计以下内容……”主要参考了审计署《政府投资项目审计规定》第六条和《湖南省重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第10条的表述内容，这样表述更为简洁明确，便于理解，更具适用性和操作性。

5、新增第16条“审计机关应当重点关注重大政府投资建设项目中增加投资额超过原核定概算10%及以上的项目，并注重揭示以下问题……”根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第十一条规定增加。

6、修改了原办法第15条变为新办法第17条，第二款表述为“审计机关对重大政府投资建设项目开展跟踪审计，可根据项目建设周期、项目实施特点和审计资源等情况，采取分阶段或者定期的方式实施。（一）采取分阶段方式实施的，应当按项目建设重点事项或者关键环节合理划分阶段；（二）采取定期方式实施的，一般以半年或者一年为周期。”根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第十三条内容新增。

7、修改了原办法第14条变为新办法第18条，根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第十七条规定，增加了“对不属于审计职权范围内的、依法应由其他有关部门纠正、处理处罚的事项，应当移送有关部门处理；涉嫌违纪违法的问题线索，应当及时移送司法机关或纪检监察机关处理。”内容，这样表述内容更为全面。

8、删除原办法第16条，该规定在新办法的相关条款中均有表述，如新办法的条6条、第13条均作出规定，无需单独表述。

9、修改原办法第17条变为新办法第19条，表述为“政府投资建设项目竣工结算审计，审计前建设单位应当完成竣工结算审核，然后由建设单位将工程结算资料直接报送审计机关进行审计。聘请社会中介机构应在审计机关规定时限内完成建设项目初审工作，并将建设项目资料及初审报告交审计机关审核，审计机关组织复审并出具审计结论文书。”

根据《审计署办公厅〈关于进一步完善和规范投资审计工作的意见〉贯彻落实中常见问题解答》（审办投发〔2019〕59号）问题七：为什么要杜绝“以审代结”？  【解答】主要表现形式：部分审计机关代替建设单位承担工程结算审核等管理职责，以审计单位的审计结果直接作为甲乙双方结算的依据。  规范做法：按照《中华人民共和国审计法》要求，审计机关要坚决杜绝“以审代结”的错误做法。第一，“以审代结”混淆了建设单位的管理责任和国家审计的监督责任。结算审核是建设单位的管理责任，审计机关是在建设单位完成结算审核的基础上进行审计监督，审计不能代替管理，否则既违反了独立性原则，又因介入平等主体的民事关系而超越了审计机关的法定职责权限。第二，投资审计依法独立对建设单位的工程价款审定情况进行审计监督，通过审计反映工程结算管理中可能存在的问题，督促建设单位今后认真履行职责，提高投资绩效。

10、新增第20条“审计机关应当将年度重大政府投资建设项目审计情况向同级党委、政府报告，并受政府委托向同级人大常委会报告。并同时向上一级审计机关报告”这是根据新《审计法》第4条、第30条和《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第二十条的规定增加。

（三）法律责任部分

1、修改原办法第18条变为第21条，主要是按照《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》的表述进行修改。

2、新增第22条“审计发现与项目有关的部门或者单位有下列情形之一的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员移送有关部门依纪依法处理……”根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第18条内容新增。

3、删除原办法第19条新增第23条“审计发现项目建设单位有下列情形之一的，责令改正，向有关部门建议暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动；对负有责任的领导人员和直接责任人员移动有关部门依纪依法处理……”根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第19条内容新增，这样分条款表述显得既具体又简明，比原办法更具操作性。

4、保留原办法第20条变为新办法第24条，根据审计署《政府投资项目审计规定》第八条第2款“审计机关应当提高工程造价审计质量，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。”及国务院《政府投资条例》第33条“有下列情形之一的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：（二）未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；（三）转移、侵占、挪用政府投资资金。”内容保留。

5、删除原办法第21条，该条款内容和新办法第18条内容重复。

6、修改原办法第22条变为新办法第25条，根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第23条内容表述更为准确，合规合法。

7、修改原办法第23条变为新办法第26条，根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第22条内容表述。删除原办法中“对聘请社会中介机构的管理，另行规定。”的内容，将原办法中“以后不再选用，并向相关行业主管部门通报”修改为“移送有关部门处理”。

（四）附则部分

1、修改原办法第24条变为第27条，第一款表述根据《中共湖南省审计委员会重大政府投资建设项目审计监督实施办法》第24条修改。

2、修改原办法第25条变为第28条，表述为“本办法自发布之日起执行。2018年10月10日发布的《沅陵县政府投资建设项目审计实施办法》同时废止”。因为是重新制定，新办法发布后原办法不再施行。